Каждому району свой президент?

Именно к этому невольно стремятся те, кто ратует за соединение в одном лице представительной и исполнительной власти.

После почти 2-летних тяжб меж арсеньевскими мэрией и думой принят устав города. Но он так и не подписан главой администрации. Не зарегистрирован краевым управлением юстиции. Однако официально опубликован, а потому согласно федеральному законодательству вступил в силу.

На чем же не сошлись разработчики устава со стороны представительной и исполнительной ветвей власти? На многом. Главным камнем преткновения стало возражение депутатов против наделения мэра правом вето на решения представительного органа. Дума сочла, что в таком случае устанавливается диктатура исполнительного органа. В то время как в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” явный приоритет отдается именно депутатскому корпусу, обладающему правом представлять интересы населения и принимать решения от его имени. А вот должность главы муниципального образования уставами лишь “может быть предусмотрена”.

Я нисколько не хочу умалить значимость должности главы муниципального образования. Вряд ли хотел этого и законодатель. Более того, в глазах населения именно они, главы администраций, - власть № 1. Но как порой их подводит неприятие соседства с муниципальными комитетами (думами, советами), на которые приходится оглядываться при решении многих вопросов! К примеру, нет мира и между исполнительной и представительной властями Находки.

Проще там, где обе ветви власти оказались в одних руках. Без особого удивления обнаружил, что большинство глав муниципальных образований Приморья (19 из 33, исключая Владивосток) являются еще и председателями представительных органов местного самоуправления. Однако такая практика “разделения” ветвей власти, причем закрепленная в принятых на местах уставах, явный правовой нонсенс. Либо правовой нигилизм.

Не секрет, что хотя уставы муниципальных образований готовились депутатами, все же многое диктовалось главами администраций, в том числе и предыдущими, при которых началась работа над “малыми конституциями”. И решающее слово оставалось именно за ними - по практическому влиянию на ситуацию в возглавляемых ими районах. И по формальным основаниям - только им согласно приморскому закону “О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае” предоставлялось право последней подписи и передачи устава на регистрацию. Ясно, что мало кому хотелось делить властные полномочия с кем-либо другим. Но кое-где действовали и неамбициозные факторы, которые можно свести к понятию “целесообразности”.

Возможно, сегодня в самом деле логичнее было бы выстроить власть на местном уровне “в одно лицо”. Слишком великой концентрации усилий требует сейчас управление и городами, и селами. Не дай бог любой драчки между властями в условиях нищеты местной экономики, обострения социальных проблем. Можно, конечно, в здании мэрии установить турникет и посадить милиционера, можно под благовидным предлогом перенести службу социального обеспечения, опекающую около 20 тысяч человек, подальше от мэрии, при этом подняв ее с 1-го этажа на 3-й, являющийся эдаким Эверестом для сотен инвалидов (как это сделали в Арсеньеве), но от проблем людских все равно не отгородиться.

Готовя этот материал, я беседовал с главами некоторых муниципальных образований центра Приморья. Чугуевцы, по информации заместителя главы администрации Виктора Ковалева, не хотят больше видеть того раздрая во властях, какой был у них при существовании - уже в демократические времена - самостоятельного совета. Яковлевский руководитель Анатолий Добрыдин сослался на волю народа, выраженную референдумом, согласно которой глава администрации может возглавлять депутатский корпус. Руководитель анучинской районной администрации Вячеслав Шаповалов видит такое совмещение как временную меру - на период стабилизации местной экономики. Интересно, что идею устава с единоначалием в районах нередко поддерживают и сами сельские депутаты. Например, анучинские. Мол, в таких малых муниципальных образованиях, как район, где все как на ладони, а значит, контролировать некого, зато полно проблем, логичней концентрировать власть в одних руках. То же рефреном звучало и в некоторых интервью по краевому телевидению с заместителями председателей районных представительных органов.

Уже можно говорить и о практике двухгодичного властвования в одном лице - в основном действительно мирной во взаимоотношениях глав администраций с депутатами. В основном более созидательной, чем разрушительной, для экономик районов, для их социальных сфер. Так, в Чугуевском районе благодаря усилиям администрации по компьютеризации школ на новый уровень поднято образование. Определено базовое хозяйство для производства сельхозпродукции под муниципальный заказ (для учреждений образования и здравоохранения), для которого приобретена современная высокопроизводительная техника “Аскольда”. Яковлевцы стали лучше готовить коммунальное хозяйство к зиме, больше внимания уделять материальной помощи хозяйствам в период посевной и уборочной. Анучинцы создали несколько отраслевых программ, направленных на возрождение перерабатывающей промышленности и сельского хозяйства, торговой сети, многое делают для ветеранов труда.

Но... Закон есть закон. Он ведь тоже из чего-то исходит, требуя разделения ветвей власти. И прежде всего он исходит из необходимости добиться максимальной эффективности местного самоуправления. Похоже, что составители муниципальных уставов неверно (сознательно или неосознанно) истолковали содержание статьи 16, п. 3, базового федерального закона, отчего произошла подмена понятий. Между тем в ней сказано, что избранный населением глава муниципального образования “может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа”. Подчеркиваю: председательствовать на заседаниях. Быть же председателем представительного органа и быть председательствующим на его заседаниях - это, как говорят в Одессе, две большие разницы. Права возглавлять представительный орган главе администрации муниципального образования, ставшим таковым благодаря всенародным выборам, законом не дано. О какой его подотчетности перед депутатами может идти речь в таком случае? А это - обязательное требование федерального закона. Под кого будут писаться местные законодательные акты? Правильно, под главу администрации. Закон не предусматривает варьирования главными должностями в зависимости от того, маленькая или большая территория местного самоуправления. Не делает скидок на состояние экономики, на дружеские и недружеские взаимоотношения между попавшими во власть людьми. Есть одно общее понятие - муниципальное образование, все идет от него.

Закрепление на практике власти в одном лице - не просто юридический нонсенс, но и влечет за собой правовые последствия. Скажем, любой гражданин, элементарно обидевшись на главу администрации-совместителя, может подать на него в суд за незаконное присвоение власти. При случае этот вопрос в порядке надзора может поднять и любая городская или районная прокуратура.

Есть близкий пример - устав Приморского края, где все выстроено по логике действительно демократического государства. Можно сослаться и на конституцию США - здесь вслед кратчайшей по тексту и емкой по содержанию преамбуле четко фигурирует конгресс как единственный представитель воли и носитель власти американского народа. Президент будет потом. Мы же на муниципальном уровне берем в пример российскую Конституцию, где в иерархии властей все поставлено с ног на голову и впереди парламента - президент. Сами же примеряем его шапку - хотя бы в отдельно взятом регионе.

При всяких “целесообразностях” есть только один путь избавиться от правовых нонсенсов во взаимоотношениях между местными ветвями власти: прийти к однозначным трактовкам компетенций исполнительных и представительных органов власти, памятуя в первую очередь о том, что и мэры, и депутаты, и уставы - все это должно максимально работать на благо избирателя. Вот из этого постулата и следует исходить. У нас же почему-то получается, что после выборов есть хорошая администрация и есть плохие, мешающие ей депутаты.

А уж сторонникам единовластия тем более следует действовать только правовыми методами: убедительно обосновать варианты совмещения в одних руках руководства и исполнительным, и представительным органами на муниципальном уровне. И выйти с соответствующей инициативой в краевую думу, чтобы последняя подняла этот вопрос в нижней палате парламента. Может, что и получится.

Но тогда мы тут же разрушим наш самый первый бастион нарождающейся демократии. Ибо нигде так близко, как в городах и районах, власть не стоит лицом к народу, действительно единственному источнику власти. Путь к единоначалию есть путь к авторитаризму, к принижению роли представительных органов местного самоуправления. А в конечном счете - к ликвидации народовластия де-факто. Как это произошло в годы многократно осмеянных нами же генсеков, являвшихся еще и председателями президиума Верховного совета СССР.

Автор: Виктор ДЕБЕЛОВ, "Владивосток"