Виновен в том, что ездим мы с комфортом?

По мнению УФАС, администрация Владивостока, подняв муниципальный автопарк на качественно новый уровень, ущемила интересы частных перевозчиков

Сегодня в Арбитражном суде Приморского края повторно рассматривается дело о нарушении конкуренции в области регулярных пассажирских перевозок на территории Владивостока (ранее суд уже выносил постановление о несостоятельности обвинений). 

По мнению антимонопольной службы, инициировавшей процесс, возрождение муниципального транспорта в приморской столице принесло убытки частным компаниям и якобы нарушило закон «О защите конкуренции».

По сути, произошел уникальный для судебной практики случай: одно из бесспорных достижений администрации города ставится ей же в вину. Главе приморской столицы Игорю Пушкареву (ныне временно отстраненному от должности) настойчиво пытаются инкриминировать повышение качества пассажирских перевозок во Владивостоке, что само по себе звучит абсурдно. Как отмечено в решении УФАС по Приморскому краю, делал он это не потому, что таковы его обязанности (хотя это действительно его обязанности), а ради неких «политических дивидендов».

В том, что же, по мнению УФАС, считается «политическими дивидендами» (данный термин с юридической точки зрения непонятен, так как не закреплен в законодательстве), и в других подробностях дела попытался разобраться корреспондент «В».

История процесса

Восстановление и развитие сети муниципальных автобусных перевозок было одним из главных направлений деятельности нынешней городской администрации с самых первых дней ее работы, то есть с мая 2008 года, когда к руководству Владивостоком пришел Игорь Пушкарев.

Почему это было важно? В то время город получил мощный импульс к развитию: было объявлено о проведении здесь саммита АТЭС-2012, о развитии и создании новых районов, включая Снеговую Падь и остров Русский. Как следствие, необходимо было развивать и актуализировать сеть общественного транспорта. Только вот как? К середине 2008 года общественный транспорт Владивостока, на сто процентов занятый частными перевозчиками, находился, мягко говоря, в удручающем состоянии.

Не существовало ни одного муниципального автобуса. Муниципальный автопарк был распродан, а территории МПВ «ВПОПАТ №1» и МП «ВПОПАТ № 3» отданы в долгосрочную (на 49 лет!) аренду коммерсантам. Только путем непростых и длительных судебных тяжб удалось возвратить их в муниципальную собственность.

Уровень обслуживания в общественном транспорте был катастрофически низок. Это касалось всего: вышедших в тираж автобусов, несоблюдения расписания, убогих и грязных салонов, очередей на остановках, курящих водителей, разнузданного шансона в динамиках и т.д. А самое главное, у частных компаний не было абсолютно никакой мотивации развивать свой автопарк, улучшать качество услуг. Зачем, если они и так выйдут на маршруты? Ведь, кроме них, никого нет, а перевозить людей как-то надо.

Поэтому даже не АТЭС-2012 стал первопричиной автобусной революции во Владивостоке, а бедственное положение, которое просто необходимо было менять.

Опять же: менять как?

Администрация города пошла по самому разумному пути – законному и научному. Во-первых, в 2008 году была разработана и принята муниципальная целевая программа, посвященная разработке маршрутной сети пассажирского транспорта. В рамках этой программы был проведен конкурс на исследование существующей сети общественного транспорта и возможностей ее развития. Данное исследование провели специалисты ВГУЭС. Они сделали подробный отчет с конкретными предложениями. В дальнейшем горадминистрация действовала с учетом мнений и информации от специалистов.

Начала возрождение муниципального автотранспорта мэрия с малого, закупив 14 автобусов марки «КАВЗ» (производства Курганского автозавода). В марте 2010 года эти машины вышли на маршрут № 45 Железнодорожный вокзал – станция Угольная, самый протяженный (36 километров) в городе. При этом глава города Игорь Пушкарев настоял: стоимость проезда на этом маршруте не должна отличаться от общегородской таксы в 11 рублей. Для сравнения: коммерсанты возили тогда пассажиров на Угольную и обратно за 40 и даже 60 рублей.

Следующим шагом стала разработка и внедрение во «ВПОПАТ №1» диспетчерской, работающей в системе ГЛОНАСС и способной объединить все без исключения единицы пассажирского транспорта Владивостока. Это позволило взять на контроль соблюдение расписания движения муниципальных автобусов и установить нормы и контроль расхода топлива. Затем к этой работе приступили коммерческие перевозчики, и сегодня система ГЛОНАСС установлена на всех без исключения автобусах.

Но, опять же, рычагов давления у мэрии на коммерсантов практически не было. Штрафы и какие-то дисциплинарные меры не могли изменить ситуацию в корне. Конкуренции между частными перевозчиками также не существовало: они прекрасно себя чувствовали, используя старые, разваливавшиеся на ходу машины. Необходим был новый и яркий игрок на рынке, подающий пример того, как надо работать. Таким примером и стал впоследствии муниципальный автобусный парк.

По распоряжению Игоря Пушкарева специалисты управления транспорта администрации города провели анализ рынка автобусов, которые бы соответствовали мировому качественному уровню перевозок и при этом с технической точки зрения обеспечили бы надежную и долгую работу транспорта, предназначенного для горожан.

Во Владивостоке побывало несколько делегаций ведущих производителей современной автобусной техники, был проведен ряд встреч на международных автобусных выставках, состоялись переговоры с руководителями департаментов транспорта и директорами муниципальных предприятий Москвы, Казани, Нижнего Новгорода, Пусана, Сеула. Задача была одна – определить тип автобуса, который бы в полной мере соответствовал критериям, предъявляемым администрацией Владивостока.

Требования к новому транспорту у мэрии были довольно объемные, но отнюдь не фантастические: машины должны были иметь низкий вход для легкой и безопасной посадки (высадки) пассажиров; пандус для инвалидов и детских колясок; обладать полноценной системой отопления и кондиционирования салона; современной и надежной тормозной системой; надежными двигателем и трансмиссией; качественно отделанным салоном и т.д.

Победителями «смотра» стали немецкие MANы. Причем сначала были закуплены только два пилотных автобуса: надо было убедиться, что машины подходящие, устроить им тест-драйв на улицах Владивостока. В конце февраля 2011 года они вышли на маршруты № 31 Железнодорожный вокзал – бухта Тихая и № 90 Луговая – центр (позднее их апробировали и на других маршрутах), где подтвердили свое высокое качество, надежность и удобство. «В» уже не раз рассказывал о таких характерных чертах «немцев», как просторный салон с мощными обогревателями и кондиционерами, приспособления для заезда инвалидных и детских колясок.

После удачного тестирования было закуплено еще 50 MANов. Именно такие автобусы, по мнению главы Владивостока Игоря Пушкарева, должны были составить основу расширяющегося парка муниципальных автотранспортных перевозок.

При этом глава города неоднократно заявлял о том, что у администрации нет намерения сделать весь пассажирский транспорт в городе муниципальным. Главная задача – показать пример и создать конкуренцию частным структурам, чтобы они подтянулись к заданной планке, сделав свою работу более качественной.

В 2013 году к парку муниципальных автобусов присоединились еще 100 желтых «Фольксвагенов». За муниципальными предприятиями стали подтягиваться и частники: они наконец-то принялись обновлять свой транспорт, следить за расписанием, проводить беседы с водителями-нарушителями. В итоге за девять лет Владивосток построил современную и развитую сеть общественного транспорта.

Так что же в этой истории успеха вызвало подозрения у антимонопольной службы?

Нарушитель на момент нарушения не существовал

Отметим, что претензии УФАС по Приморскому краю к администрации Владивостока Арбитражный суд Приморского края рассматривал еще в 2015 году. Тогда суды первой, а затем и апелляционной инстанций не нашли подтверждений доводам, изложенным антимонопольщиками. После чего УФАС обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа, который в марте 2017 года отменил решения нижестоящих судов и отправил дело на повторное рассмотрение.

По мнению антимонопольщиков, не ранее сентября 2009 года (запомните эту дату!) между администрацией Владивостока, возглавляемой Игорем Пушкаревым, МПВ «ВПОПАТ № 1», МП «ВПОПАТ № 3» и ООО «Флагман-Авто» было заключено антиконкурентное соглашение, результатом которого стало возрождение муниципального транспорта. Реализация такого соглашения, считают в УФАС, привела к получению Игорем Пушкаревым «политических дивидендов» и экономической выгоды от деятельности аффилированных лиц. Причем методы, которые использовали участники антиконкурентного соглашения, заключались в предъявлении… высоких стандартов качества к автобусам и в изменении лотов на городские перевозки таким образом, чтобы в один лот с популярными маршрутами попадали и социальные.

Разберемся сразу с экономической частью – с ООО «Флагман-Авто», некими аффилированными лицами и непонятной выгодой.

Во-первых, ООО «Флагман-Авто» – это компания, которая осуществляет техническое обслуживание муниципальных автобусов: ремонт, замену масла, «переобувание» колес и т.д. Причем «ВПОПАТ № 1» – лишь один из ее многочисленных контрагентов, на долю которого приходится три процента от общего объема услуг ООО. Проще говоря, в рамках статистической погрешности. Откажись «Флагман-Авто» от муниципальных автобусов, это никак не сказалось бы на финансовом состоянии компании.

Во-вторых, каким образом компания, которая занимается техобслуживанием автобусов, может являться участником товарного рынка пассажирских перевозок? Ответ: никаким. Исходя из положений статьи 16-й закона «О защите конкуренции» данное юридическое лицо не может являться участником антиконкурентного соглашения на исследуемом товарном рынке просто потому, что к этому рынку не имеет никакого отношения. Это было установлено в судах первой и апелляционной инстанций.

Также арбитражные судьи установили, что аффилированность участников или руководителей ООО «Флагман-Авто» с администрацией Владивостока не нашла подтверждений. Более того, даже если бы она существовала, то сама по себе она не свидетельствует о нарушении законодательства о конкуренции. По той же причине указанная компания не является участником рассматриваемого товарного рынка. Наличие договора на техническое обслуживание муниципального транспорта не может расцениваться как признак ограничения конкуренции.

Ну и напоследок: ООО «Флагман-Авто» было зарегистрировано в сентябре 2010 года. Заключить антиконкурентное соглашение в 2009 году оно не могло по той причине, что его еще не было на свете.

Действуем по закону

В решении антимонопольного органа, давшем старт арбитражному процессу, есть еще много ярких моментов. Например, по мнению УФАС, субсидирование муниципальных перевозчиков ставит в неравные условия других участников рынка пассажирских перевозок, которым никто не компенсирует убытки от их деятельности.

Под такое же определение можно подвести муниципальный детский сад, школу, больницу, которые так же получают субсидии из бюджета и так же исполняют социальные функции. Если следовать логике антимонопольщиков, то любая госзакупка, будь то МРТ для больницы или проекторы для школы, априори нарушает конкуренцию на рынке медицинских или образовательных услуг. Ведь у частников таких преференций нет. И зачастую их финансовые возможности не позволяют приобрести такое оборудование. То есть данные госзакупки, несмотря на их социальную значимость, следует отменять, потому что они создают коммерсантам проблемы?

Более того, администрацию Владивостока пытаются обвинить в том, что она должна делать в рамках своих полномочий, что она делала на вполне законных основаниях и что привело к ощутимым позитивным результатам.

Так, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» к компетенции органов местного самоуправления относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация обслуживания населения в границах городского округа. Также закон говорит, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности таких предприятий и учреждений, а также по осуществлению закупок товаров и услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, возрождение муниципального транспорта путем создания муниципальных предприятий, приобретение новых транспортных средств, соответствующих требованиям технических регламентов, для транспортного обслуживания населения относится к прямой обязанности администрации Владивостока и не может даже сравниваться с заключением антиконкурентного соглашения.

Сильнейшие победили

Каким же способом тогда, по мнению УФАС, были нарушены права частных перевозчиков Владивостока?

Во-первых, повышением требований к ним. Администрация города в конкурсной документации на заключение договоров с компаниями, желавшими осуществлять регулярные пассажирские перевозки, указала ряд критериев: «свежий» год выпуска автобусов, их количество, экологический класс, техническое обслуживание у дилера, наличие оборудованного медицинского кабинета по месту стоянки автобусов и т.д. Победу одерживал сильнейший – тот, у кого автобусы современнее и безопаснее. Разве это не основной признак конкурентной борьбы?

Это также признали суды первой и апелляционной инстанций. Вот цитата из решения Арбитражного суда Приморского края, вынесенного в 2015 году: «Наличие в конкурсной документации критерия необходимости определенного количества автобусов для выполнения перевозок и критерия об организации медицинского обслуживания персонала не могут рассматриваться как ограничивающие конкуренцию, поскольку направлены на выявление лица, наиболее соответствующего необходимым требованиям. Необходимость определенного количества автобусов определяется пассажиропотоком на соответствующем маршруте, а наличие оборудованного медицинского кабинета и организация работы медработника на территории предприятия позволяет наиболее оперативно проводить предрейсовый и послерейсовый медосмотр водителей, что в свою очередь влияет на безопасность перевозки пассажиров».

Еще одна претензия УФАС – укрупнение лотов на пассажирские перевозки во Владивостоке. «В» уже не раз писал, что данная практика является общероссийской. Она заключается в том, что в один лот объединяются рентабельные и нерентабельные маршруты. Первые приносят выгоду перевозчику, они популярны среди граждан, и пассажиропоток на них крайне велик. Вторые приносят пользу людям. Они менее популярны, пассажиропоток на них ниже. Как правило, такие маршруты создаются по пожеланиям жителей, проложены в отдаленные районы и хотя не приносят денег, зато выполняют важную социальную функцию. Таким образом, объединяя выгодные и социальные маршруты, администрация соблюдает баланс интересов перевозчиков и жителей города.

Правовая позиция по вопросу формирования лотов в настоящее время сложилась однозначная. Она сводится к тому, что формирование лотов с включением рентабельных и нерентабельных маршрутов используется для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции муниципалитета в целях обеспечения бесперебойного транспортного сообщения по нерентабельным маршрутам, соблюдения баланса интересов населения и перевозчиков. И главное, не противоречит требованиям закона «О защите конкуренции».

Однако сторона обвинения настаивает, что из-за действий администрации Владивостока «ушли с рынка мелкие и некоторые средние перевозчики». Даже если и так, разве они проиграли не в честной конкурентной борьбе? Разве было бы лучше, если бы они остались на рынке со своим дряхлым и потому небезопасным автопарком? Разве на их место не пришли другие, более соответствующие реальности участники рынка?

С чем едят политические дивиденды?

Но все-таки самый главный вопрос во всем этом процессе вызывают загадочные «политические дивиденды», которые, по версии антимонопольной службы, получил или хотел получить Игорь Пушкарев от возрождения муниципального транспорта. Что же это такое, откуда они взялись и как их считать?

УФАС по Приморскому краю попыталось дать этому термину определение. Оно содержится в официальном отзыве антимонопольной службы от 14.12.2015 на заявление МПВ «ВПОПАТ № 1» – заявителю был «не ясен такой термин, указанный антимонопольным органом в решении, как «политический дивиденд».

Приморское УФАС говорит следующее:

«Ли Мен Бак, прошедший путь из многодетной нищей семьи мигрантов из Южной Кореи, работавших на ферме в Японии, до руководителя корпорации Hyundai Engineering & Construction и президента Южной Кореи, в книге «Чудес не бывает», анализируя экономический миропорядок, настаивает на том, что «приходит эра, когда политика становится экономикой, а экономика – политикой. Поэтому начало политической деятельности для бывшего предпринимателя связано с привнесением в нее духа предпринимательства. То есть нужно использовать ноу-хау инновационного управления, приобретенное в компании, уже в политике».

Ли Мен Бак также опубликовал свои мемуары под названием «Время президента, 2008 – 2013», где, будучи мэром города Сеула (Южная Корея), проложил специальные автобусные маршруты, а затем использовал общественный транспорт как основной элемент предвыборной кампании. Впервые Игорь Пушкарев занял выборную должность мэра Владивостока в мае 2008 года. До этого времени Пушкарев занимался предпринимательской деятельностью и очень хорошо знаком с основами маркетинга и рекламы.

Идя на повторные выборы на должность мэра в 2013 году, Пушкарев прекрасно понимал, что доверие избирателей можно заслужить, оперируя перед ними своими заслугами по внедрению нового муниципального транспорта и установлению новых автобусных маршрутов за бюджетные деньги.

На самом деле, общественный транспорт с точки зрения привлечения к своей персоне электората намного выгоднее, чем строительство детских садов. Например, детский сад посещает 95 – 300 детей, плюс их родители и бабушки с дедушками – всего около 1000 человек электората. А один новый автобус только в один день перевозит около тысячи пассажиров»…

Ссылки на мемуары, пусть даже экс-президента Южной Кореи и экс-мэра Сеула, в официальных документах УФАС уже вызывают интерес с точки зрения юридического ноу-хау. Каким образом южнокорейская беллетристика, пусть и хорошо написанная, может касаться правового поля Российской Федерации? Это, пожалуй, вопрос риторический. Гораздо интереснее другое.

Антимонопольная служба сравнивает Игоря Пушкарева с экс-президентом Южной Кореи и экс-мэром Сеула, что, конечно, достаточно почетно. Но подумайте, разве кому-нибудь в Южной Корее пришла бы в голову мысль упрекнуть господина Ли Мен Бака в развитии общественного транспорта Сеула? А затем и обвинить его в этом?

Комментарий

Владимир Здоровец, директор МПУ «ВПОПАТ № 1»:

– Из 18 маршрутов, на которых работают наши автобусы, только два являются рентабельными. Остальные 16 – социальные. В основном они созданы по просьбам жителей города. Прибыли не приносят, а потому интерес коммерческих перевозчиков к ним нулевой.

Возьмем остров Русский. Если до кампуса ДВФУ и Приморского океанариума коммерсанты еще ходят, им это выгодно, то дальше океанариума никто людей не везет.

У нас есть маршрут 29Д «ТЦ «Изумруд» – Бухта Воевода». Протяженность его огромна. Вдобавок 50 километров приходится ехать по грунтовой дороге. Частные перевозчики на таком маршруте работать отказываются. Работаем только мы. А ведь жители острова и сегодня обращаются к нам с просьбой увеличить количество автобусов.

Мы даже проводили эксперимент. Чтобы не бросать в беде население острова, пытались привлечь частников на данный маршрут, арендовав у них автобусы и экипаж. Сделали соответствующий проект, запустили в тестовом режиме. Тестовый режим должен был продолжаться пять дней. Коммерсанты, принявшие в нем участие, заявили об отказе уже на второй день эксперимента. Им это оказалось невыгодно.

А ведь 29Д – лишь один из многих маршрутов, которые мы в одиночку обслуживаем на Русском. Есть еще и 29К, и 22, который доставляет людей на Канал, в бухту Парис и так далее.

МПВ «ВПОПАТ № 1» – муниципальное предприятие, которое было организовано специально для нужд населения. Если мы уйдем с маршрутов Русского острова, если нашего предприятия вдруг не станет, то островитяне окажутся просто отрезанными от большой земли. Коммерсанты не пойдут туда работать. Утвержденный тариф в 21 рубль в условиях этой территории является экономически невыгодным. Чтобы автобус работал хотя бы в ноль, то есть безубыточно, тариф на маршруте 29Д должен быть в пределах 90–100 рублей.

Это то, что касается островной территории. Теперь возьмем материковую часть. Здесь также «ВПОПАТ № 1» обслуживает социальные маршруты. Во-первых, 12-й маршрут – «Героев «Варяга» – Семеновская». Его открыли по просьбам населения. Предприятие на нем ничего не зарабатывает, но ведь людям как-то надо оттуда уехать и туда приехать. Муниципальное предприятие обслуживает 96-й маршрут («Луговая – Выселковая – проспект 100 лет Владивостоку – Камская – Луговая»), 95-й маршрут, идущий в Снеговую Падь.

И мы все свои обязательства выполняем, работаем для населения. Да, это приносит убытки, но наша задача – обеспечивать город социальными маршрутами. Иначе тариф на пассажирские перевозки во Владивостоке стал бы гораздо выше.

Более того, МПВ «ВПОПАТ № 1» всегда было первопроходцем во всех нововведениях, касающихся общественного транспорта. Мы первые начали устанавливать блоки ГЛОНАСС, благодаря чему за автобусами можно вести контроль в прямом режиме. Сейчас совершенствуем работу кеш-боксов и внедряем безналичный расчет, чтобы освободить водителей от приема платежей. И так далее. Все пилотные проекты апробируются на муниципальных автобусах.

Мы работаем честно, по закону. Работники имеют полный социальный пакет. Заработная плата не задерживается. А главное, все требования, которые предъявляются к современному общественному транспорту – техническая проверка машин, медицинский осмотр водителей и т.д., беспрекословно выполняются. Все это ради повышения качества и безопасности перевозок.

Автор: Сергей ПЕТРАЧКОВ