Когда законы противоречат друг другу

Ситуация, сложившаяся в краевом центре в связи с формированием органов местного самоуправления в районах города, интересует жителей не только г. Владивостока, но и всего Приморского края. Оценка происходящих событий носит противоречивый характер.

Представители мэрии г. Владивостока считают, что муниципальных образований в районах города быть не должно, а их оппоненты придерживаются противоположной точки зрения. Причем те и иные рассуждения основаны не на анализе действующего законодательства, а на сиюминутной политической конъюнктуре.

Так, утверждение представителей мэрии г. Владивостока о том, что благодаря думе Приморского края районы города стали муниципальными образованиями, является несколько преувеличенным. Районы г. Владивостока муниципальными образованиями стали не благодаря принятию думой Приморского края закона от 29.09.1997 г. “Об административно-территориальном устройстве Приморского края”, а гораздо раньше. Еще 23 октября 1996 г. Государственной думой РФ был принят федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать или быть избранными в органы местного самоуправления”. Согласно статье 2 этого закона, в субъектах РФ, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются существующие административно-территориальные единицы в субъектах Российской Федерации, в том числе районы в городах. Со дня вступления в силу этого федерального закона, а именно с 2 декабря 1996 года, районы г. Владивостока являются муниципальными образованиями.

В то же время необходимо отметить, что норма федерального закона, установившая, что районы в городах являются муниципальными образованиями, находится в явном противоречии с другим федеральным законом - “Об общих принципах организации местного самоуправления”. Согласно п. 3 ст. 12 этого закона, вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований решаются исключительно представительным органом местного самоуправления в соответствии с его уставом.

Установление федеральным законом от 21.10.1996 г. территорий муниципальных образований связано прежде всего с необходимостью проведения выборов в органы местного самоуправления до конца 1996 года. Так как в абсолютном большинстве субъектов РФ территории муниципальных образований были не определены, то федеральный законодатель взял на себя обязанность определить эти территории. Таким образом, федеральным законодателем прямо установлено, что в случае отсутствия закона субъекта федерации о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований территории существующих административно-территориальных единиц являются территориями муниципальных образований. Необходимо заметить, что этим федеральным законом должен быть установлен лишь общий порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а конкретные территории муниципальных образований в каждом субъекте РФ должны быть определены другим законом - законом об установлении границ и территорий муниципальных образований субъекта РФ.

Ситуация, подобная Владивостоку, сложилась в г. Туле, что явилось предметом рассмотрения этого вопроса 03.11.1997 г. Конституционным судом РФ. По мнению заявителя (Тульского областного суда), федеральный законодатель, взяв на себя функцию определения муниципальных образований исходя из существующего административно-территориального деления, превысил свои полномочия. Конституционный суд “вторжение” федерального законодателя в полномочия субъекта федерации “оправдал”, указав, что в случае отсутствия закона субъекта РФ о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований федеральный законодатель имеет право осуществлять собственное правовое регулирование по этому вопросу. Необходимо заметить, что в данном случае федеральный законодатель “вторгся” не только в полномочия субъекта федерации, но и в полномочия органов местного самоуправления, определив, что районы в городе являются муниципальными образованиями. В связи с тем, что данное положение непосредственно вытекает не из норм Конституции РФ, а из норм федерального закона, он не был предметом рассмотрения Конституционного суда.

Конституционный суд сделал важный вывод: нормы федерального закона об установлении территорий муниципальных образований в границах территорий административно-территориальных единиц, в том числе в городских районах, носят временный характер и действуют до момента принятия субъектом Российской Федерации соответствующего закона, то есть в случае принятия думой Приморского края закона об установлении границ и территорий муниципальных образований, а также их наименований нормы федерального закона “Об обеспечении конституционных прав...” на территории Приморского края перестают действовать. Причем для установления территорий муниципальных образований, за исключением внутригородских, учета мнения населения не требуется. К сожалению, такой закон в Приморском крае в настоящее время отсутствует.

Что касается закона Приморского края “Об административно-территориальном устройстве Приморского края” от 29.09.1997 г., то он содержит в себе немало противоречий. Так, в пункте 1 ст. 3 закона утверждается, что Приморский край является административно-территориальной единицей, что в корне неверно. Признание Приморского края административно-территориальной единицей противоречит федеративному характеру государственного устройства РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ Приморский край является субъектом РФ, но никак не административно-территориальной единицей. В то же время признание в законе Приморского края существующих административно-территориальных единиц Приморского края, в том числе районов г. Владивостока, муниципальными образованиями не противоречит федеральному законодательству. Мэрия г. Владивостока обжаловала данное положение в судебном порядке, но в первичной, а затем кассационной инстанциях в удовлетворении исковых требований ей было отказано.

Анализ норм закона Приморского края “Об административно-территориальном устройстве Приморского края” не позволяет сделать однозначный вывод о том, содержит ли данный закон нормы об установлении конкретных границ территорий муниципальных образований в Приморском крае. Так, в преамбуле закона говорится, что закон устанавливает административно-территориальное устройство Приморского края, а о территориях муниципальных образований там не упоминается. В абз. 5 ст. 1 и ст. 8 закона подчеркивается, что в соответствии с уставом города на его территории могут образовываться муниципальные образования - районы в городе. В статье 5 (пункт 2) поселки, входящие в состав городов и районов (приложение 3), а также сельсоветы (приложение 4) признаются муниципальными образованиями. Однако, как известно, “де-факто” поселки и сельсоветы в Приморском крае муниципальными образованиями не являются. Также необходимо отметить, что вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ и деление территорий субъекта РФ на муниципальные образования имеют в своей основе различный предмет правового регулирования, и совмещение в одном правовом акте вряд ли можно считать правомерным. Эти обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что закон Приморского края “Об административно-территориальном устройстве Приморского края” содержит лишь нормы о возможности создания муниципальных образований в рамках существующих административно-территориальных единиц, но не содержит норм об установлении конкретных территорий муниципальных образований. В то же время нельзя не отметить, что закон содержит ряд юридически некорректных определений, таких, как, например, признание административно-территориальных единиц и муниципальных образований понятиями равнозначными.

В связи с этим можно сделать вывод: обжалование мэрией г. Владивостока абз. 1 и 5 п. 2 ст. 5 закона Приморского края “Об административно-территориальных единицах в Приморском крае”, даже в случае признания недействительными этих норм, не повлекло бы никаких правовых последствий, поскольку действие норм федерального закона “Об обеспечении конституционных прав...” никто не отменял. При этих обстоятельствах также не имеет юридического значения преодоление думой Приморского края вето губернатора, исключившего из закона слова, что районы города Владивостока являются муниципальными образованиями, поскольку нормы федерального закона действуют напрямую. Необходимо также признать, что в настоящее время нет никаких юридических ограничений для формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях районов г. Владивостока, и не только Фрунзенского, поскольку в соответствии с требованиями федерального закона “Об обеспечении конституционных прав...” они являются муниципальными образованиями. Действие федерального закона, как указал Конституционный суд, на территории г. Владивостока прекращается только в одном случае: в случае установления законом Приморского края г. Владивостока единым муниципальным образованием. В настоящее время, как уже отмечалось, закон о территориях, границах и наименованиях муниципальных образований в Приморском крае отсутствует, как отсутствует и закон Приморского края о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (принят только в первом чтении). Отсутствие этих законов может создать “проблему” и для других районов и городов Приморского края. В настоящее время есть все правовые условия для создания муниципальных образований в поселках и сельсоветах Приморского края.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

- возможность создания муниципальных образований в районах г. Владивостока порождена не думой Приморского края, а федеральным законодательством;

- думе Приморского края необходимо в первоочередном порядке принять закон Приморского края об установлении территорий, границ и наименований муниципальных образований.

В случае избрания представительного органа г. Владивостока, а это рано или поздно все равно случится, то с большой долей вероятности можно предположить, что он выскажется против создания в районах г. Владивостока муниципальных образований. Теоретически возможно создание муниципальных образований во всех 5 районах г. Владивостока, но практическая реализация данного положения может привести к дезорганизации управления городским хозяйством. При разделе объектов собственности, предметов ведения и источников доходов между районными муниципальными образованиями, а самое главное, между районами и городом в целом, возникнут очень большие трудности и противоречия. При таком положении дел будем иметь 2-уровневую систему органов местного самоуправления в г. Владивостоке, причем эти уровни друг другу не будут подчинены, так как действующее законодательство не допускает подчинение одного муниципального образования другому.

В г. Владивостоке сформирован представительный орган во Фрунзенском районе. Порядок его избрания не оспорен в судебном порядке, следовательно, он вполне легитимен. В определении от 30.01.1998 г. Верховный суд РФ указал, что после сформирования представительного органа г. Владивостока он имеет возможность разрешить вопрос об упразднении районов как муниципальных образований. Но полагаю, что это будет сделать не так просто. Действующее законодательство ни на федеральном уровне, ни на уровне Приморского края не располагает нормативной базой для досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (в случае избрания в установленном законом порядке и соблюдения действующего законодательства).

Становление местного самоуправления в Приморском крае, как и в других субъектах федерации, сопряжено с большими трудностями и противоречиями прежде всего из-за несовершенства действующего законодательства как на федеральном, так и на уровне субъектов федерации. Так, например, закон Приморского края “О выборах глав муниципальных образований в Приморском крае” противоречит федеральному закону “Об общих принципах...” В соответствии со ст. 16 вышеназванного закона выборная должность главы муниципального образования может быть предусмотрена только уставом муниципального образования. Как известно, на дату выборов глав муниципальных образований в Приморском крае действующего устава не было ни в одном муниципальном образовании. Кроме того, дума Приморского края, приняв закон и назначив дату выборов во всех муниципальных образованиях Приморского края, ограничила права органов местного самоуправления. Между тем в соответствии с требованиями федерального закона глава муниципального образования может быть также избран представительным органом местного самоуправления. Что касается выборов представительных органов местного самоуправления, то в соответствии с требованиями федерального законодательства наличие их в системе органов местного самоуправления обязательно. В связи с этим представительный орган может быть избран и без устава муниципального образования. Что касается действующих выборных глав муниципальных образований, опровергнуть их легитимность довольно трудно. Но что касается мэра г. Владивостока, то выборы здесь могут быть и необязательными, так как возможно избрание его представительным органом. Но в любом случае то или иное положение должно быть закреплено в уставе города. Причем положения, устанавливающие выборность главы города всем населением либо представительным органом, должны быть приняты на городском референдуме.

Автор: Виктор МИХАЙЛОВ, председатель комитета по управлению имуществом, заместитель главы муниципального образования Шкотовский район