Устав Приморья: 20 лет спустя

Этот год выдался богатым на значимые политические 20-летия. В марте юбилей отпраздновало Законодательное собрание, в июне – Избирательная комиссия Приморского края. А в сентябре исполнится 20 лет принятию Устава региона.

О том, как прививались в Приморье конституционализм и демократические выборы, как принимался Устав, что в нем было оригинального, непохожего на учредительные документы других краев и областей, почему он появился у нас позже, чем в остальных регионах, корреспонденту «В» рассказал Сергей Князев, судья Конституционного суда РФ.

Сергей Дмитриевич стоял у истоков всех этих событий. 20 лет назад он, будучи заведующим кафедрой государственного и административного права Юридического института ДВГУ (ныне ДВФУ), возглавил рабочую группу по подготовке проекта Устава и стал первым председателем краевого избиркома.

Установка на Устав

– Сергей Дмитриевич, давайте перенесемся на 20 лет назад, когда в Приморье назрела необходимость принятия своего учредительного документа. По сути, перед вами было пустое правовое поле. Из чего «ткался» Устав края?

– Необходимость принятия в каждом субъекте РФ собственного учредительного документа (в краях и областях это Уставы, а в республиках – собственные Конституции) была предусмотрена Конституцией РФ в 1993 году. Тогда впервые перед регионами встал вопрос о разработке своего Устава, который должен был закрепить организацию государственной власти, особенности осуществления местного самоуправления, избирательной и референдумной демократии на территории, дополнительные гарантии прав и свобод человека, решить целый ряд иных вопросов.

Проблема заключалась в том, что к моменту принятия Конституции РФ законодательного органа власти в Приморском крае не было. Как и в большинстве субъектов РФ. Согласно же Конституции, Устав мог быть принят только местным парламентом.

Первая попытка создать парламент в Приморье была предпринята осенью 1994 года. Выборы в Приморскую краевую думу (такое название тогда носило Законодательное собрание) оказались не очень успешными. Они проводились по одномандатным округам по мажоритарной системе. В силу невысокой явки не удалось избрать необходимого для кворума числа депутатов. Поэтому задача формирования законодательного органа власти была отложена еще на несколько месяцев. Только весной 1995 года Приморью удалось сформировать свой парламент. И, коль скоро появилась Дума, формально были созданы юридические предпосылки для разработки и принятия Устава края.

Но не сразу, конечно, депутаты к этой задаче приступили. Перед ними стояли другие безотлагательные вопросы, связанные с бюджетными, кадровыми и организационными процессами. Мне кажется, катализатором в создании Устава выступили выборы губернатора. Одним из условий проведения выборов, предъявляемых федеральным центром, было как раз наличие учредительного документа, в котором бы были закреплены основные положения об организации власти на территории, о полномочиях губернатора и Думы, формы их взаимодействия и ответственности. Таким образом, вопрос об Уставе из теоретической плоскости перешел в практическую.

Была образована профильная рабочая группа, которую мне посчастливилось возглавить. В нее были включены еще четверо моих коллег по Юридическому институту: Константин Арановский (он сегодня так же, как и я, работает в Конституционном суде), Вячеслав Гаврилов (сейчас возглавляет кафедру международного права ДВФУ), Александр Шевченко (ныне председатель Пятого апелляционного арбитражного суда) и Евгений Хрусталев (в то время доцент кафедры государственного и международного права, к сожалению, сейчас его уже нет в живых).

Нам была поставлена задача в течение трех месяцев подготовить проект, который стал бы основой для обсуждения в уже более широком формате: с привлечением депутатов, представителей администрации края, муниципальных образований и госорганов.

Конечно, мы не первые в России разрабатывали свой Устав. Во многих регионах он уже был принят. Это позволяло нам учитывать имеющийся опыт, не изобретать велосипед и не действовать с чистого листа. Мы постарались учесть и критически обобщить наработки коллег из других субъектов РФ.

Большим плюсом считаю состав нашей рабочей группы. В нее вошли специалисты по зарубежному и российскому конституционному праву, административному, международному и частному праву. По сути, это позволяло нам работать над проектом Устава, опираясь не только на отечественный, но и на зарубежный опыт.

Отмечу, что Устав не мог быть сконцентрирован исключительно на решении вопросов, связанных с организацией государственной власти и местного самоуправления в Приморском крае. Он в любом случае не мог обойти вниманием вопросы, связанные с деятельностью граждан, их объединений, юридических лиц. Поэтому наличие в нашей группе специалиста по частному праву давало возможность комплексно подходить к подготовке проекта.

Что касается сложностей, они, безусловно, были. Во-первых, если не считать конституции Дальневосточной республики, которая действовала непродолжительное время в 20-х годах прошлого века, то до начала 1990-х какого-то учредительного акта в Приморье не было. Опираться на собственный опыт не приходилось.

Во-вторых, Конституция РФ устанавливала, что субъекты РФ самостоятельно решают вопросы организации государственной власти, но только в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом. Однако в 1995 году этого закона еще не было. Он появился только в октябре 1996-го. И это тоже создавало дополнительные трудности. Надо было, опираясь на Конституцию РФ, учитывать еще и общие принципы организации госвласти в субъекте, установленные федеральным законом, в ситуации, когда этот закон отсутствовал.

Плюс к тому, несмотря на то что Приморский край принял Устав далеко не первым, говорить о том, что в субъектах сформировался какой-то единый и правильный для всех тренд, было невозможно. Дело было не в том, чтобы выбрать наиболее подходящий вариант из имеющихся, а в том, чтобы критически обдумать все варианты, не забывая о том, что ни один из них нам мог не подойти.

Без двоевластия

– Понятно, что в таком деле мелочей не было, но все-таки что заняло больше всего сил и внимания?

– Устав, по сути, это конституция Приморского края. Поэтому каждая норма, поскольку она имеет фактически конституционную природу, требовала тщательного, внимательного и скрупулезного отношения. Конечно, некоторые вопросы вызывали дискуссии. Можно вспомнить, что первая половина 1990-х годов ознаменовалась серией договоров и соглашений между субъектами РФ и собственно Российской Федерацией о дополнительном разграничении полномочий. Началось, насколько помню, с Татарстана, затем к республикам подключились края и области.

Мы долго думали, стоит ли вообще Приморью фиксировать на уровне Устава необходимость таких дополнительных договорных отношений с федеральным центром. Пришли к выводу, что этого делать не нужно. И вообще это, мягко говоря, не беспроблемный путь. Сама Конституция устанавливает, что все субъекты РФ должны быть равны в отношениях как между собой, так и с федеральным центром. Безотносительно каких-то обстоятельств. Мы посчитали целесообразным записать в Уставе, что Приморский край – самостоятельный субъект РФ, который в отношениях как с РФ, так и с ее субъектами пользуется равными правами и несет равные обязанности независимо от того, зафиксированы они в каких-то дополнительных соглашениях или нет.

Мне кажется, что дальнейший фактический отказ от подобных индивидуальных соглашений показал, что, наверное, мы были правы.

Был еще один серьезный вопрос: нужно ли Приморью учреждать уставный суд? К тому времени во многих регионах такие органы действовали. Мы же склонялись к тому, что на уровне субъекта необходимость создания органов уставного или конституционного судебного контроля отсутствует, так как она напрямую не вытекает из Конституции. Все-таки главная задача таких судов – защита конституционных прав граждан, которые регулируются преимущественно федеральными законами. Объем деятельности такого учреждения в регионе был бы очень незначительным. Мы отказались от данной идеи. Думается, жизнь подтверждает оправданность наших представлений. Сегодня не более двух десятков субъектов имеют подобные суды, и объем их деятельности, то есть количество принятых решений, крайне невысок, что ставит вопрос об их эффективности и целесообразности.

Тем не менее, отказавшись от собственного уставного суда, мы закрепили в Уставе норму о том, что Приморье признает юрисдикцию федеральных судов по вопросам проверки соответствия законов и иных нормативных актов Приморского края Уставу. То есть была продумана такая конструкция, когда эти вопросы не остаются без судебной защиты.

Еще один непростой вопрос – о том, как быть с организацией исполнительной власти. К тому времени в субъектах РФ обозначились два варианта: когда исполнительная власть была представлена главой региона и одновременно коллегиальным органом – правительством. И второй вариант, когда исполнительная власть строилась вокруг главы региона на условиях единоначалия.

После долгих споров мы пришли к выводу, что все-таки двоевластие в регионе, особенно на этапе становления здесь государственности, неоправданно. И в Уставе формула, касающаяся основ организации исполнительной власти, звучала примерно так: губернатор Приморского края возглавляет и организует осуществление исполнительной власти на территории Приморского края. Никакого правительства наш Устав, в отличие от многих других регионов, не предусматривал.

– Каким было дальнейшее продвижение проекта Устава в парламенте?

– Рабочая группа трудилась в течение нескольких месяцев. Наша работа сопровождалась многочисленными публикациями и дискуссиями в прессе, в том числе и в газете «Владивосток», где я сам выступал со статьями, посвященными подготовке проекта Устава.

После того как рабочая группа подготовила проект, наступил следующий этап – обсуждений в более широком формате, его доработка с участием представителей администрации края, депутатов, представителей федеральных органов власти. Прежде чем вынести проект на заседание Думы, его разослали в экспертные учреждения, которые тоже высказывали свои суждения. В основном мы получили если не комплиментарные, то положительные отзывы. Все это привело нас к выводу, что проект Устава уже в таком состоянии, когда он может стать предметом рассмотрения законодательной власти. 12 сентября 1995 года мне посчастливилось докладывать вопрос о принятии Устава на заседании Думы Приморского края, где он был принят.

Первые демократические

– Сергей Дмитриевич, еще одна яркая дата этого года – 20 лет Избирательной комиссии Приморского края. Вы были первым ее председателем и проводили первые демократические выборы. Как это было?

– По-настоящему надо перенестись на год позже, в 1994-й. Тогда еще избирательная комиссия не имела статуса государственного органа и действовала на общественных началах. Она была своего рода предшественницей настоящей комиссии, начавшей деятельность в июне 1995 года.

Осенью 1994-го были назначены выборы губернатора и депутатов парламента. Однако этот первый электоральный «блин» в крае получился комом. За несколько дней до голосования губернаторские выборы были отменены действующим главой Приморья. Виной тому стал целый ряд обстоятельств – это тема отдельного разговора.

Выборы депутатов краевого парламента на фоне отмены губернаторских проходили в условиях низкой явки. Нам не удалось с первой попытки сформировать орган законодательной власти. Не было избрано достаточное для кворума число депутатов.

Что касается избирательной комиссии Приморского края уже как государственного органа, то первым ее мероприятием стали выборы губернатора и депутатов Госдумы второго созыва.

Мне кажется, если первый блин был комом, то второй получился вполне удобоваримым. Голосование характеризовали высокая явка, активность избирателей, реальная политическая конкуренция. Выборы представляли собой настоящее электоральное соревнование: споры, разбирательства, дискуссии, взаимные претензии. Настоящие выборы – это всегда борьба за голоса избирателей, эмоции, иногда и конфликты, обиды. Хотелось бы, чтобы они все решались в цивилизованной форме. Но лучше такие издержки, чем беспроблемный, бесконфликтный советский вариант.

– В 1995 году народ, наверное, был еще не совсем приучен к демократическим процедурам?

– Я думаю, многое здесь зависит от внутренней позиции граждан, а не от избирательных комиссий. Если у избирателя есть позиция, если он неравнодушен, верит в то, что от него что-то зависит, то какая бы обстановка вокруг выборов ни создавалась, какие бы оценки отдельными экспертами ни высказывались, он все равно посчитает для себя необходимым заявить о своей позиции путем голосования.

Если же гражданин инертен, если он не чувствует своей сопричастности к тому, что происходит на территории края, страны, города, то любые убеждения прийти и проголосовать не имеют смысла. Возможно, он даже придет, но сказать, что это будет осознанный акт волеизъявления, можно с большой натяжкой. Еще раз напомню: в советских условиях явка была за 90 процентов. Могли ли мы говорить тогда, что это было осознанное, пропитанное необходимостью желание? Скорее, там другие механизмы работали.

Есть точка зрения, что электорат и население – не одно и то же. Далеко не каждый индивид в состоянии быть настоящим избирателем. Он должен приложить хоть какие-то усилия, чтобы воспользоваться избирательным правом. Не ценится то, что достается даром. И, более того, к чему понуждают. Как в советской действительности, когда на майские и ноябрьские демонстрации все приходили в добровольно-принудительном порядке. Тогда многие считали эти мероприятия неким обременением, ненужной забавой. Когда сегодня некоторые граждане желают воспользоваться своим правом на проведение публичных мероприятий, но сталкиваются с необходимостью выполнения определенных условий, им это право теперь кажется гораздо более значимым и важным. И они готовы бороться за то, чтобы никаких искусственных препятствий в его осуществлении не было.

Так же и участие в выборах. Во многих странах гражданин, чтобы иметь возможность проголосовать, предварительно должен проявить инициативу, подать заявление в качестве избирателя, обратиться с просьбой внести его в соответствующие списки. Таким образом, электорат и население во многих странах – не одно и то же. В отличие от России. Мы с упорством, достойным лучшего применения, пытаемся всех «заинтересовать» участием в выборах – может быть, это в принципе нерешаемая задача. Власть, наверное, должна быть индифферентна к этому вопросу. Она должна заниматься тем, что от нее зависит: надлежащим образом организовывать грядущие выборы и информировать граждан о них. Политические партии и кандидаты должны делать все, чтобы избирателям было интересно их соревнование, чтобы они не оставались безучастными. И если это все будет иметь место в нашей действительности, то, я думаю, избиратели сами потянутся на участки для голосования.

Конституционно было на бумаге

– В прошлом году вы выступали с публичной лекцией перед депутатами Госдумы. Речь зашла о конституции и конституционализме, об особенностях этих понятий и их применении. Ведь в мире полно конституций. Есть британский вариант, когда она не имеет письменного воплощения, но Великобритания считается колыбелью конституционализма. В Северной Корее, напротив, конституция на бумаге есть, а на деле – большой вопрос…

– В Советском Союзе тоже была Конституция. Только конституционализма не было. Недостаточно назвать тот или иной закон конституцией и утверждать, что в стране есть конституционный правопорядок. Так не бывает, это все равно что черное назвать белым и пытаться всех в этом убедить.

Конституция немыслима без разделения властей, частной собственности, парламентаризма, политического и идеологического многообразия, приоритета прав и свобод человека, многопартийности, независимости судебной власти и без многого другого, что составляет ее существо и неотъемлемое качество. Если в стране есть конституция, но в ней отрицается все то, что я перечислил, а краеугольными моментами организации государственной и общественной жизни мыслится что-то другое (руководящая роль КПСС, идеи чучхе, исламские ценности), то, конечно же, ни о каком конституционализме, с моей точки зрения, говорить нельзя.

Я не беру на себя смелость утверждать, что конституционные ценности однозначно универсальны и подходят для всех обществ, стран, народов. Но я все-таки рискую утверждать, что есть конституция, а есть конституционализм, и он предполагает набор качеств и свойств, без которых конституция превращается просто в титул, слово, ничего не значащее.

С другой стороны, нельзя взять и безумно перенести классические, рафинированные конституционные идеи на какую-либо национальную почву. Их надо прививать осторожно. Конституционные правила могут иметь специфику реализации, должны учитывать национальные традиции и особенности. Отсюда мы можем не кривя душой говорить о британском, американском, скандинавском, российском, классическом конституционализме и т.д. Такая постановка вопроса допустима. Но ровно до тех пор, пока сочетание национальных традиций, особенностей, ментальности с конституционными ценностями оптимально и не приводит к отторжению вторых.

Как только мы начинаем заботиться о том, чтобы в российском конституционализме было больше российского, чем конституционного, это сразу вызывает серьезные опасения. Если в российском конституционализме российского станет больше, чем конституционного, то случится та же история, что и в российском футболе, где российского намного больше, чем собственно футбола.

Баланс очень важен. В 1993 году мы на референдуме избрали для себя конституционный путь развития. Можно сколько угодно спорить об отдельных недостатках и противоречиях самой Конституции, но очевидно, что она основывается на подлинном конституционализме. Не надо чрезмерно упирать на его российский формат. Это, к сожалению, содержит угрозу того, что под вывеской и титулом российского конституционализма от самого конституционализма мало что останется.

– Есть мнение, что Россия заимствовала свой конституционализм. При этом хочется знать, а привнесла ли она что-то в него за эти 20 с лишним лет?

– Каждая страна обогащает конституционную модель. И, конечно, сам конституционализм не нечто раз и навсегда заданное, омертвевшее и не подлежащее развитию. Россия тоже вносит свой вклад в развитие конституционной идеи и практики.

Кстати говоря, по многим положениям российская конституционная практика может выглядеть предпочтительней. Например, Европейская хартия местного самоуправления допускает осуществление административного контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления (МСУ). И даже отмену органами госвласти – не через суд – тех или иных решений органов МСУ.

Российская Конституция (и Конституционный суд не раз подтверждал это в своих решениях) исходит из того, что самостоятельность МСУ гарантирована Конституцией. Тот факт, что органы МСУ не входят в систему органов госвласти, исключает возможность внесудебного административного государственного контроля. Что, мне кажется, создает некие дополнительные гарантии защиты интересов муниципалитетов.

Дайте время

– В прошлом году обсуждаемой темой, поднятой в том числе и вами, была стабильность Конституции. Какова главная тема повестки этого года? Изменилось что-нибудь?

– Безусловно, вопрос о том, что Конституция далеко не исчерпала всех своих ресурсов и резервов, что она создает качественную основу для постепенного становления конституционного порядка в РФ, остается актуальным.

Надо понимать, что страна более 70 лет организовывала свою жизнь по лекалам, далеким от конституционализма. Время должно проделать свою работу. А для этого нам не следует тот юридический фундамент, на основании которого мы конституционный порядок создаем, подвергать кардинальным изменениям.

Так что вопрос стабильности остается и даже становится все более актуальным. В том числе и в связи с практикой Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который в последнее время принял ряд решений, фактически вступающих в прямое противоречие с Конституцией РФ.

Одно из самых заметных – по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации». Эти двое наших сограждан (сначала они были приговорены к смертной казни, потом наказание было заменено пожизненным лишением свободы) обратились в ЕСПЧ с жалобой на то, что им не дают возможности участвовать в выборах Госдумы в качестве избирателей. Отмечу, что эта универсальная норма, запрещающая голосовать осужденным гражданам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, прямо закреплена в Конституции РФ.

ЕСПЧ, разбирая жалобы этих преступников, пришел к выводу, что в XXI веке в условиях демократического правового государства всеобщее избирательное право должно быть максимально всеобщим и государства должны избегать ограничения избирательных прав граждан. В частности, в России отказ в праве голоса гражданам, содержащимся по приговорам суда в местах лишения свободы за совершение преступлений, противоречит Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека.

И ЕСПЧ сказал: ваша Конституция имеет высшую юридическую силу только применительно к российским законам и иным нормативным актам. Она не может быть выше Европейской конвенции, а поскольку Россия присоединилась к ней, то обязана соблюдать ее правила. И если для этого нужно изменить вашу Конституцию, то меняйте.

Здесь наши коллеги из ЕСПЧ забывают как минимум о двух вещах. Первое: согласно Конституции РФ, она сама имеет высшую юридическую силу и верховенство на всей территории страны. И Конституция признает приоритет международных договоров (стало быть, и Европейской конвенции) только перед российскими законами. Нигде нет упоминания о том, что в случае коллизии между нормами Конституции и международными договорами предпочтения должно отдаваться вторым.

Второе: если все-таки гипотетически предположить, что Российская Федерация согласится на пересмотр Конституции, то где гарантия, что изменение одной статьи не затронет другие? И где гарантия, что после ревизии одной статьи не начнется пересмотр документа в целом, в том числе отказ от конституционных принципов и ценностей?

Кажется, что наши коллеги в Страсбурге таких вопросов себе не задают. И это вызывает опасения.

Хоккей, как суд, пропустить нельзя

– Вы не забываете про Приморье. В прошлом году посещали ДВФУ, встречались со студентами и педсоставом. Планируете ли в дальнейшем приезжать сюда с лекциями, выступлениями?

– В августе исполнится уже 30 лет, как я начал преподавательскую деятельность. Еще один юбилей, уже мой личный. Я прошел все карьерные ступеньки от ассистента до профессора и заведующего кафедрой. Конечно, мне бы не хотелось разрывать отношения с Юридической школой, которую я считаю объективно одной из лучших среди российских центров юридического образования. И пока у меня есть возможность либо лично, либо дистанционно участвовать в учебном процессе, я буду стараться ею пользоваться. По крайней мере, до тех пор, пока в этом качестве буду интересен Юридической школе.

– Не секрет, что вы увлекаетесь спортом. В свое время возглавляли правление баскетбольного клуба «Спартак-Приморье». Следите ли вы сейчас за приморскими командами?

– Конечно, я стараюсь не упускать из виду все, что происходит с приморским спортом, поскольку на самом деле много лет искренне переживал и продолжаю переживать за него. Что касается хоккея, то мы еще ни одной игры «Адмирала» со СКА не пропустили. Не буду отрицать, что сегодня мои интересы во многом на стороне футбольного и баскетбольного «Зенита». Но я бы только приветствовал возможность наблюдать за прямым противостоянием «Зенита» с футбольным «Лучом» и баскетбольным «Спартаком».

Автор: Сергей ПЕТРАЧКОВ