Николай Королев: Ищем золотую середину!

В стране полным ходом идет «реформа реформаторов». По-новому организовывают уже не железную дорогу или коммунальное хозяйство, а саму власть - на всех уровнях, во всех ипостасях. Об одной из важнейших составляющих административной реформы, а именно о реорганизации местного самоуправления (МСУ), корреспондент «В» беседует с Николаем Королевым - вице-губернатором Приморья, курирующим в краевой администрации весь блок правовых вопросов.

СТРАШНО ДАЛЕКИ ОНИ ОТ НАРОДА

- Насколько можно понять, главное в реформе местного самоуправления - создание новой (двухуровневой) системы муниципалитетов, новое распределение полномочий между губернаторами и мэрами, обязательное финансовое обеспечение передаваемых полномочий…

- Главное все-таки - создание двухуровневой системы органов местного самоуправления. Сегодня они существуют в райцентрах или крупных городах края, а на местах, в конкретном поселке местного самоуправления просто нет. И чтобы отремонтировать банальный забор, засыпать щебнем яму на дороге, перебросить мостик через ручей, надо ехать в районный центр и просить там денег, так как у поселка своего бюджета не предусмотрено. Поэтому стоит задача максимально приблизить самоуправление к населению. О серьезном перераспределении функций речи не идет. В то же время компетенция принятия решений по ряду вопросов перейдет от муниципальных образований второго уровня (то есть существующих сегодня) вниз. Естественно, перетекут и средства на выполнение этих задач. Поэтому реформа заработает только тогда, когда примут соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Иначе как сейчас на починку забора денег нет, так и через три года не будет.

- Сейчас в Приморье порядка трех десятков муниципалитетов, которые, хотя и различаются между собой - одно дело Владивосток и совсем другое, скажем, Хасанский район, - но имеют одинаковый статус. Реформа предполагает «автоматическое» превращение нынешних городов и районов в муниципалитеты второго уровня; на первом же уровне возникнет несколько сотен новых муниципалитетов - практически каждый поселок получит своего главу, свой бюджет и т. д. Причем муниципалитеты первого уровня (городские либо сельские поселения) будут образованы исходя из численности жителей, а второго (муниципальные районы либо городские округа) - по территориальному принципу, как и сейчас. Появится городской округ Находка, Черниговский муниципальный район и так далее - это все муниципалитеты второго уровня, а вот первого у нас пока нет. Не слишком ли сложная система предложена Москвой?

- Цифры пока называются разные, возможно появление максимум 600 муниципалитетов первого уровня, но я думаю, что на деле будет несколько меньше. Сейчас на территории Приморья 12 городов, 24 района, 46 поселков городского типа, 226 сельских администраций и 606 сельских населенных пунктов, которые мы теперь должны по-новому организовать. С моей точки зрения, необязательно в каждом поселке непременно образовывать орган МСУ. Потому что не в обиду будь сказано, но кто там знает, как работать с бюджетом? Главный вопрос - в кадрах. Нужно искать золотую середину, чтобы местное самоуправление действительно было доступно для жителей, чтобы им можно было быстро добраться до этого органа и поставить свой вопрос. Все зависит от территориальной расположенности, тут закон гибок: муниципалитетом первого уровня может стать не один поселок, а несколько небольших, расположенных рядом друг с другом. Но это должна быть инициатива снизу.

- Какое место в новой системе отведено закрытым административно-территориальным образованиям федерального подчинения - в Приморье это Фокино и Большой Камень?

- Видимо, ЗАТО сохранят свой статус, новый закон учитывает их особенности.

БОЛЬШЕ ШТАТОВ, ХОРОШИХ И РАЗНЫХ

- Тихоокеанский центр стратегических разработок под руководством профессора Михаила Терского обосновывает возможность сокращения числа муниципалитетов второго уровня, то есть нынешних городов и районов. Может ли в ходе реализации реформы произойти это укрупнение? Давно идут разговоры об объединении Владивостока и Артема, Хасанский район не прочь получить владивостокский полуостров Песчаный, а власти Арсеньева намерены добиться некоторого расширения города за счет соседних Анучинского и Яковлевского районов.

- Стратегия развития Приморья до 2010 года губернатором утверждена, там действительно есть разные варианты уменьшения числа муниципалитетов второго уровня - например, до 14 или вообще до 8, но это не догма. Другое дело, что у краевой администрации есть свои представления об оптимальной организации территорий с точки зрения управляемости - здесь нет никакой политики, это законы менеджмента. Одобрит ли наши инициативы население - еще вопрос. В ближайшее время мы ничего такого не планируем, думаю, что в основном подобные вопросы будируются в пиаровских целях. У нас другие задачи - создать систему муниципалитетов первого уровня, помочь им встать на ноги и наконец перейти к реальному самоуправлению, потому что то, что мы имеем сегодня - фикция, та же самая государственная власть под личиной местного самоуправления.

Серьезная проблема технического характера в другом: нужно определить все границы муниципальных образований первого уровня. Это большая работа: например, установим границу по ручью, а он после тайфуна изменит свое русло - та же проблема реки Туманной, только на местном уровне. Финансово эта работа вся лежит на местных бюджетах.

Остается ряд вопросов и по второму уровню. Например, в Уссурийске город и район сейчас составляют единый муниципалитет, но город «подтягивает» село - в нем собирается больше денег, а бюджет один, в результате чего происходит некоторое выравнивание социальных показателей. Городу выгоднее стать городским округом, село ему не нужно. Но если посмотреть объективно, то селу надо помогать. Поэтому стоит еще подумать, превращать ли нынешнее образование «Уссурийск и Уссурийский район» в единый муниципальный район или вычленять из него городской округ. Есть и другое опасение - мы об этом говорили с одним главой, неважно с кем конкретно: если в подобной ситуации образовать из города и района один муниципальный район, то входящий в него город все равно будет муниципалитетом, только первого уровня, там будет и бюджет, и глава, и дума. И предполагаемый глава всего муниципального района боится, что в силу тех же экономических причин потеряет реальную власть, станет подобием зиц-председателя Фунта при городском главе, который обладает фактической властью.

- В крае станет еще больше бюрократических структур, видимо, возрастут и расходы. Грядут тотальные перевыборы?

- Если говорить о главах муниципалитетов первого уровня, то их будут избирать впервые. А уже избранные руководители образований второго уровня продолжат работать до истечения срока своих полномочий, если не произойдет изменения границ муниципалитетов. Если такие инициативы будут и население одобрит их на референдуме, то будут, естественно, назначены новые выборы. Расходы на управленческий аппарат действительно увеличатся, и я бы очень хотел, чтобы реформа не ограничилась разрастанием управленческого - или бюрократического, называйте как хотите - аппарата. Население должно реально влиять на органы МСУ, для этого в новом законе более четко прописаны механизмы отзыва главы и депутатов. Со стороны исполнительной власти субъекта РФ тоже появляются дополнительные рычаги влияния вплоть до отстранения главы муниципалитета и введения временной финансовой администрации. Сейчас таких механизмов нет, главу можно отстранить только после возбуждения уголовного дела, как это было с мэром Петропавловска-Камчатского Юрием Голенищевым.

Что еще хотел бы отметить - в муниципальных образованиях появится новая должность. Будет не только избранный глава, как бы президент, а еще и другой глава - наподобие премьер-министра, который нанимается на конкурсной основе по представлению органов госвласти. Это должно помочь избавиться от излишнего политиканства и популизма, которым сейчас нередко увлекаются избранные главы, когда нужно решать чисто хозяйственные вопросы.

САБОТАЖА НЕ БУДЕТ

- Николай Анатольевич, расскажите о «расписании реформы» для Приморья: какие этапы планируется реализовать в этом году, какие - позже.

- Это обозначено в совместном плане мероприятий по реализации в крае закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», утвержденном губернатором Сергеем Дарькиным и председателем Законодательного собрания Сергеем Сопчуком. Уже в первом квартале 2004 года совместная рабочая группа должна определить число будущих городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов. Во втором полугодии краевая администрация планирует предусмотреть в бюджете на 2005 год средства для финансирования муниципальных выборов. К ноябрю следующего года будет приведен в соответствие с новыми законами Устав Приморского края. До 1 января 2006 года должны решиться имущественные вопросы: из краевой собственности в муниципальную перейдет имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, а в краевую - муниципальное имущество, предназначенное для реализации полномочий органов госвласти Приморского края.

Как я уже говорил, основная проблема - кадровая, надо готовить, но кого? Мы же не знаем, кто будет избран в органы МСУ первого уровня. Но все равно будем организовывать нечто вроде юридического ликбеза, обучать основам бюджетного процесса, постараемся разработать какие-то модельные нормативные акты. Хотелось бы, конечно, верить, что реформа приведет к улучшению жизни населения, но...… еще остается много вопросов.

- Осенью 2002 года Сергей Дарькин на заседании Госсовета, посвященном местному самоуправлению, выступил против реформы. Вы, Николай Анатольевич, также говорили, что сначала необходимо подготовить кадры и отладить систему контроля. Председатель ЗС края Сергей Сопчук заявлял, что реформа приведет к ненужному усложнению существующей системы, против высказывались муниципальные главы (в частности, черниговский Владимир Хижинский предполагал, что под флагом реформы государство просто хочет избавиться от тех социальных функций, которые не в силах исполнять). В марте 2003 года депутаты ЗС Приморья приняли обращение к президенту РФ и Совету Федерации, в котором заявили, что «для проведения в России реформы МСУ отсутствуют предпосылки». В прошлом году я присутствовал в Хабаровске на совещании, которое провел замглавы администрации президента, главный идеолог реформы Дмитрий Козак, и могу свидетельствовать о подобной реакции и со стороны других дальневосточных территорий. Скорректированы ли на сегодняшнем этапе контуры
реформы с учетом пожеланий снизу? Или все происходит по принципу «партия сказала - надо, комсомол ответил - есть»?

- Кое-что учтено. Так, мы были принципиально против передачи функций охраны общественного порядка муниципалитетам, и сейчас решение этого вопроса отложено до принятия нового федерального закона. Наверное, не только мы возражали, но тем не менее эта позиция краевой администрации учтена. Зачем нам местечковая муниципальная милиция - чтобы районы друг против друга выставляли вооруженные отряды? Кроме того, мы выступали за поэтапность реформы, предлагали не торопиться. И реализацию реформы действительно «растянули» до 2008 года (сначала говорили о 2005-м). У нас демократическое государство, может быть дискуссия, мнения «за» и «против», но сейчас закон принят, а значит - его надо выполнять, ни о каком «тихом саботаже» речи быть не может.

МНЕНИЯ

«Муниципал» - мэр Арсеньева Владимир Беспалов:

- Наш край на фоне остальных дальневосточных краев и областей, скажем так, пока не смотрится. В Еврейской автономной области, например, уставы всех муниципальных образований уже полностью переписаны и утверждены. Определены границы городов и районов, подсчитано число будущих депутатов… Работа по внесению изменений и дополнений в десятки федеральных законов до сих пор не завершена. Группа экономистов, юристов и администраторов, собравшихся в Барвихе, в напряженном ритме над этим работает. Все поправки, как предполагается, единым пакетом будут приняты на весенней сессии Госдумы РФ. А для того, чтобы закон, против принятия которого активно возражали органы представительной власти практически всего ДВ-региона, заработал в полную силу, необходима астрономическая по российским меркам сумма – 700 миллиардов рублей. И, кроме того, предстоит подготовить 350 тысяч муниципальных служащих.

«Федерал» - полпред президента в ДВФО Константин Пуликовский:

- В этом законе есть ряд спорных вопросов, и у меня есть по некоторым позициям свое мнение. Но система, которая досталась нам по наследству от советской власти, была политической и никак не соответствует сегодняшней экономической ситуации. У муниципалитета должна быть ликвидная собственность, чтобы с нее можно было получать доход и муниципалитет был самодостаточным. Это основной принцип, и мы к нему придем. Уверен, что будет сопротивление, в первую очередь со стороны чиновников, которым нравится ничего не делать и получать при этом очень высокие зарплаты по сравнению с теми же врачами и учителями.

Автор: Беседовал Василий АВЧЕНКО, Василий ФЕДОРЧЕНКО (фото), «Владивосток»