Изломы властной вертикали

 Правила, по которым живет государство, называются законами. Выполняя их, должностные лица и остальные граждане поддерживают государственное здание в целости и порядке. Но это теория. На практике стройная вертикаль «диктатуры закона» то и дело дрожит и ломается. Одна из причин этого - трудноустранимые несоответствия в законах разных уровней – федерального, краевого, муниципального…

Москва шагает впереди

Без региональных законов, детализирующих слишком общие положения федеральных, обойтись нельзя. Одно дело, например, Уголовный кодекс, который един для всей России и принимается в Москве. Совсем другое – вопросы совместного ведения, законы по которым, во-первых, принимаются с учетом мнения законодательных собраний всех субъектов федерации, а во-вторых, предусматривают определенный «люфт», в пределах которого местные законодатели вольны действовать по своему усмотрению. Никаким федеральным законом не пропишешь, к примеру, размер приусадебного участка, выделяемого гражданам – он определяется исходя из местных условий (количество земельных угодий, численность населения и т. д.).

Наконец, ряд вопросов - утверждение краевого бюджета и др. - регулируется только на уровне субъекта РФ.

Схема ясная и отработанная, но жизнь, как всегда, вносит свои поправки. Федеральное законодательство развивается с ураганной быстротой, в силу вступают законы и целые кодексы, вводящие совершенно новые правоотношения – например, революционный Земельный кодекс. Потому и возникает «эффект регионального преломления»: местная нормативная база либо просто не успевает за стремительными федералами, либо автоматически входит в противоречие.

Саботажники в законе

На первый взгляд, законность от нормативных расхождений не слишком страдает. Иерархия здесь четкая: после вступления федерального закона в силу перестают действовать не соответствующие ему краевые нормы. Однако центральных законов явно недостаточно для управления на местах. К тому же, по словам вице-губернатора Приморья Николая Королева, зачастую органы исполнительной власти и на муниципальном, и на краевом уровне по привычке применяют только нормативные акты Приморского края, забывая о существовании федеральных законов и фактически руководствуясь недействующими документами. Поэтому вопрос приведения местного законодательства в соответствие с федеральным с повестки дня не снимается никогда. Об этом не устают напоминать и различные московские ревизоры.

Но, во-первых, процесс этот довольно длительный, во-вторых, не всегда подгонка местных законов вообще возможна – законодательная машина буксует, упершись в местных «саботажников». Так, еще в ноябре прошлого года Приморский краевой суд признал целый ряд положений краевого Устава не соответствующими закону. Однако внести требуемые изменения долго не получалось. «Часть депутатов прежнего созыва была категорически с решением суда не согласна, - говорит руководитель правового управления ЗС Приморья Владимир Соколов. – Да, его нужно выполнять вне зависимости от личного согласия или несогласия, но для изменения Устава требуется 26 депутатских голосов, а это количество никак не набиралось». Только после того как полпред Пуликовский в очередной раз указал на ряд несоответствий в Уставе, уже новый депутатский корпус на последнем, августовском заседании ЗС проголосовал за нужные поправки.

Однако дело далеко не окончено. В 90-х федеральное законодательство стремительно разрасталось, появлялись и многочисленные приморские законы. Понятно, что Устав изрядно «проржавел» и требует капитального ремонта. Полномочный представитель губернатора в ЗС Али Ибадов говорит, что сейчас идет работа над новой редакцией Устава края.

Мандат – не льгота

Чаще всего расхождения с федеральным законодательством носят не принципиальный, а формальный или стилистический характер – вплоть до неправильно стоящей запятой, «подрывающей» весь закон. В то же время нередки случаи, когда правовой диссонанс напрямую затрагивает интересы влиятельных краевых политиков. Вот и в вышеприведенном примере с Уставом фигурировал вопрос по-настоящему раскаленный – возможность совмещать должности депутата ЗС и главы муниципального образования. Не секрет, что главы исполнительной власти районного масштаба очень не прочь поучаствовать во власти законодательной по многим причинам - от желания депутатской неприкосновенности до возможности лоббировать в краевом парламенте выгодные законопроекты. По словам Владимира Соколова, в этой области приморские законодатели даже опередили федеральных, запретив идти муниципальным служащим и депутатам в краевой парламент. Однако в октябре 1999 года вступил в силу федеральный закон об общих принципах организации власти в регионах, разрешивший совмещение должностей. Сразу же после этого обращение заинтересованных приморских лиц в суд привело к отмене соответствующего пункта в краевых нормативных актах, и сращение двух властных ветвей практиковалось в Приморье довольно широко. Однако в мае 2002 года, буквально накануне второго тура последних выборов в приморское ЗС, федеральным законодателем было сказано совмещению твердое «нет», и краевые нормы вновь оказались выпавшими из правового поля. Муниципальных глав, прошедших в депутаты в декабре - черниговского Владимира Хижинского и октябрьского Сергея Сопчука, - «репрессии» не коснулись (Сопчук сложил с себя полномочия районного главы по другой причине – был избран председателем ЗС). А вот тем главам, кто хотел занять депутатское кресло после июньского тура, повезло меньше. Им пришлось снимать свои кандидатуры, так как даже в случае победы вряд ли кто согласился бы променять пост главы на депутатский мандат.

Иногда депутаты ЗС пытаются использовать свое законодательное право в личных целях. Весной в закон о ЗС Приморья было внесено положение, согласно которому «отмотавший» свой срок депутат получал право еще в течение года получать среднюю зарплату. Однако губернатор сразу же наложил на этот пункт (а значит, и на весь закон) вето. Только теперь, после выборов нового депутатского состава, закон возвращен во второе чтение. По всей вероятности, вето преодолеваться не будет – закон примут без вызвавшей неодобрение Сергея Дарькина поправки. Но депутаты не унывают – ведь на первом же заседании ЗС третьего созыва им удалось принять законопроект о надбавках за особые условия госслужбы. Проще говоря, повысить себе зарплату.

Не лучше ли пустить лишние деньги, если таковые имеются, на другое? К примеру, на финансовое обеспечение законов, носящих чисто декларативный характер и не действующих из-за нехватки средств (закон об экологическом образовании и др.).

Муниципалов не колышет

Если краевое законодательство сегодня более или менее отлажено по отношению к федеральному, то муниципальное впору сравнить с непаханым полем. Зачастую главы принимают самостийные постановления, противоречащие всему на свете и самим себе, отменить которые очень проблематично. Советская практика, когда можно было одним росчерком приостановить действие указа райсовета, осталась где-то в 80-х. Сегодня нужно обращаться в суд, который после всех процедур даст срок устранить незаконные пункты. Глава муниципалитета выполнит решение суда, а затем издаст новое сходное постановление, и сказка про белого бычка продолжится.

В принципе возможность отзыва главы можно вписать в муниципальный устав. Но парадокс заключается в том, что, например, Устав Владивостока изменить практически невозможно: для этого требуется референдум, а сегодня не то что 50 процентов – даже 20 собрать задача непосильная. Не лучше ситуация и во многих других муниципалитетах, где глава обычно имеет сильное влияние на местный представительный орган.

Избранник не спешит, избранник понимает…

Процесс подшлифовки местных законов мог бы идти и быстрее, если бы не слишком медленные шестеренки краевой законодательной машины. Если Госдума заседает постоянно, то у нас созвать депутатов, большинству из которых мандат не мешает управлять крупным бизнесом, удается только раз в месяц. К тому же порой принятие законов стопорится по причине излишне личного к ним отношения со стороны некоторых депутатов.

Поэтому законодательная страда не прекращается: на очереди принятие нескольких налоговых законов (речь идет даже о разработке Налогового кодекса Приморского края), ряда документов в области избирательного права, земельных отношений и так далее. По всей видимости, регулировка «развала-схождения» законодательства – процесс вечный как жизнь.



Сергей Дарькин за чистоту

Несбалансированность правового поля напрямую влияет на привлекательность Приморья для бизнесменов: нечеткие нормы дают зеленый свет всевозможным проходимцам и отпугивают солидных бизнесменов. В преддверии форума АТЭС этим вопросам в крае уделяется повышенное внимание. В своем недавнем послании по образцу президентского губернатор Сергей Дарькин заявил:

- В наших законах сегодня нечетко прописаны конкретные права и полномочия краевой и муниципальной власти в тех вопросах, которые относятся к их совместному ведению. Это проблема не только края, это проблема всей России. Нам обязательно нужно провести четкое разделение таких прав и полномочий. Это позволит лучше координировать работу власти на разных уровнях и повысит ответственность за принимаемые решения.

Администрация края плодотворно сотрудничает с законодательным собранием края (...…). Нам вместе предстоит впереди много дел. Нужно привести все правовые акты края в соответствие с федеральным законодательством и продолжать работу по принятию необходимых для развития края законов. Принят, например, «Закон о чистоте». Он нужен не только для улучшения экологической ситуации в Приморье. Чистота на территориях и предприятиях – это показатель уровня дисциплины и организации работы.

Сергей Шерстюк: Проблема, безусловно, существует…

 По просьбе «В» ситуацию вокруг соответствия местных законов федеральным комментирует главный федеральный инспектор по Приморскому краю Сергей Шерстюк:

- Проблема несоответствия местного законодательства федеральному в Приморском крае, безусловно, существует, как, впрочем, и в других регионах Дальневосточного округа. Только в первом полугодии текущего года в Приморье оспорено 82 нормативных правовых акта, из которых 31 - законы и постановления законодательного собрания Приморья, 50 - постановления и распоряжения губернатора. Прокуратурой было внесено 73 протеста, в суд направлено 15 заявлений в связи с отклонением или несвоевременным рассмотрением протестов прокуроров. В ходе проведенной в июле комплексной проверки Приморского края полпредством было установлено, что основной причиной создания незаконных правовых актов стало превышение органами государственной власти предоставленных им полномочий. В частности, незаконными были признаны постановления губернатора края «О тарифе на тепловую энергию», а также уставные документы межведомственной комиссии по контролю за деятельностью предприятий, занимающихся заготовкой, переработкой и реализацией лома черных и цветных металлов.

Также есть проблемы с Уставом края. В частности, до настоящего времени не исполнено решение суда, признавшее ряд статей Устава ПК противоречащими федеральным законам и вступившее в силу в 2001 году. Кроме того, до сих пор не приведены в соответствие шесть краевых законов, нормы которых противоречат федеральному законодательству. Это, к примеру, законы о статусе депутата ЗС Приморского края, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления. И это уже серьезный упрек законодательной ветви власти и рекомендация депутатам третьего созыва в их будущей работе.

Есть, наконец, и проблемы на уровне городов и районов. Одна из основных - не обеспечивается приведение в соответствие с законодательством уставов муниципальных образований Приморского края. Всего на сегодняшний день оспорено порядка 450 незаконных положений уставов муниципальных образований. В целом же намечается постепенная динамика улучшения ситуации, хотя, повторяю, еще многое предстоит сделать для того, чтобы исправить все ошибки местного законодательства.

Автор: Василий АВЧЕНКО, «Владивосток»