Владивосток нуждается в бюджетной гигиене
Написать эту статью меня вынудили журналисты. Сейчас, когда верстается проект городского бюджета на 2002 год, когда надо корректировать бюджет 2001 года, честное слово, не до статей. Но некоторые журналистские отклики на мою пресс-конференцию 13 августа вынудили взяться за перо. Главное, что я понял, - нужна, просто необходима программа (что-то вроде всеобуча) по основам бюджетного процесса для журналистов. Не обижайтесь! Премьер Касьянов, послушав приморских чиновников, срочно поручил обучить их азам бюджетного устройства. Что говорить о простых гражданах, если даже журналисты и чиновники путаются в вопросах бюджета. Путаются в цифрах, в понятиях. А самое главное, не хотят анализировать бюджет как экономическую задачу. Анализ городского бюджета как способ критики Копылова - вот что интересует многих журналистов и многих чиновников.
Должен разочаровать и тех и других. Если городская дума будет использовать бюджет только как политический инструмент, польза от нашей работы окажется копеечной, хотя шуму и треску мы наделаем много.
По ряду проблем Владивостока я согласен с городской администрацией. И прежде всего по вопросу об объеме налогов, которые собираются на территории Владивостока и остаются в городском бюджете. Сейчас наблюдается явная несправедливость. На территории города из года в год собирается все больше денег, но они уходят в краевой и федеральный бюджеты. Городу остается меньшая часть. Вот некоторая статистика. В 1998 году во Владивостоке собрали 2,2 млрд. рублей, из них половина -1,1 млрд. рублей - ушли в бюджет города. В 1999 году собрали 4,6 млрд. рублей, из них больше половины - 2,4 млрд. рублей ушли в городской бюджет. А вот дальше - хуже. В 2000 году во Владивостоке собрали налогов на 5,2 млрд. рублей, а в казну города попало 2,3 млрд. рублей. По прогнозам, в этом году будет собрано 6,5 млрд. рублей, из которых только 2,5 млрд. рублей останутся в городском бюджете. Чуть больше трети!
Для любителей сравнений приведу раскладку по столичным городам других краев и областей России. В Пскове 44% собираемых на территории города налогов остается в городском бюджете, в Новосибирске - 54,2%, в Липецке - 54,5%, в Ставрополе - 57,4%, в Калининграде - 60%, в Саратове - 64,3%, в Туле - 68%. Думаю, больше убеждать не надо. Бюджетная система Владивостока явно задыхается от безденежья.
Насколько мне известно, краевая администрация намерена строить бюджет 2002 года на несколько иных принципах, чем раньше. Согласен с этим. Как верстался бюджет раньше? Теоретически - с учетом нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами края в соответствии с государственными минимальными социальными стандартами. На практике - совершенно по-другому. Прежде всего никаких установленных законами государственных минимальных социальных стандартов нет. Краевая власть использует собственные нормативы бюджетной обеспеченности, и использует их по своему усмотрению. Велосипед не изобретает. Берут ведомственные нормативы каждого бюджетного учреждения (школа, детсад, больница, поликлиника, ПЖЭТ, управление или комитет администрации и т. д.) и складывают их вместе. Все хорошо, кроме одного - рассчитанные по ведомственным нормативам бюджетные потребности всегда (!) в несколько раз превышают и будут превышать финансовые возможности любого (!) бюджета. Ведь каждое ведомство стремится заложить в бюджет как можно больше денег: проси больше - дадут меньше. И просят, и дают.
Вот и получается, что сначала расходы рассчитываются вроде как по науке, но потом деньги распределяют уже на основании индивидуального подхода.
То же самое относится и к руководителям городов и районов. Выстраивая у себя на территориях с помощью бюджетных рычагов систему контроля за политической лояльностью подчиненных, они вынуждены смириться с теми же правилами на краевом уровне. Планируемые на местном уровне расходы полностью зависят от решения краевых властей - передать или не передать городу или району необходимые средства сверх закрепленных доходных источников. А большая часть сил и времени местных руководителей в процессе бюджетного планирования уходит именно на обоснование своих расходных потребностей перед краем, поскольку без такого обоснования не будет и необходимых средств в планируемом году.
Кто страдает от такой системы? Во-первых, жители. Ведь они никак не могут повлиять на качество работы школ, больниц, поликлиник и ПЖЭТов. Если директор бюджетного учреждения протоптал дорожку к финансистам, его не очень волнуют потребители - ведь деньги ему “спускают” сверху. Значит, и зависит он от воли начальства, а не от потребителя, не от качества своей работы.
Во-вторых, страдают местные власти. Местные бюджеты накрепко привязаны к находящимся на их балансе объектам социальной инфраструктуры, и самостоятельно управлять процессом предоставления бюджетных услуг местные власти не могут. Предположим, глава администрации решил перераспределить финансы между подведомственными школами, детскими садами, больницами, объединив некоторые из этих учреждений и сэкономив коммунальные расходы, а высвободившиеся деньги надумал использовать для приобретения нового оборудования. Любой работник финансового управления такого главу администрации просто засмеет: деньги на сокращаемые бюджетные учреждения ему срежут, а приобрести оборудование не позволят, не внесут эту сумму в расходную базу города. Вот и стараются главы, “надувают” расходную базу, множат число объектов у себя на балансе независимо от того, эффективно те используют финансовые средства или нет, устраивает качество их услуг жителей или нет. Действует основной закон бюджетника: чем больше объектов бюджетной сети - тем больше объем финансирования (и наоборот).
И наконец, в-третьих, не выигрывают и краевые власти. В конце концов все претензии адресуются им. Натягивая на себя бюджетные полномочия, они вынуждены отвечать за каждую батарею в крае. Как Наздратенко и ответил. Своим креслом.
В законе Приморского края “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае” говорится о том, что при составлении проектов бюджетов органы местного самоуправления могут представлять свои расчеты для обоснования нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих переходу из краевого бюджета в местные, могут вносить свои предложения по изменению и уточнению показателей местных бюджетов, проектируемых администрацией края. Написано красиво, а что делать, когда возникают разногласия, каков механизм согласования? А никакого. Если предложения местных властей не принимаются, то составляются протоколы разногласий, а затем образуется согласительная комиссия. Получается, как любил говаривать В. И. Ленин, “по форме правильно, а по существу - издевательство”. Ни малейшего значения протоколы разногласий не имеют. Если краевая администрация решила оставить городу Владивостоку 32% налогов, собираемых на территории Владивостока, она столько и оставит. Что бы ни писали в протоколах разногласий.
Но увеличивая свои бюджетные полномочия, краевая администрация собственными руками создает иждивенчество. Местные администрации делают простой и, согласитесь, логичный вывод: “Вы за нас решили, сколько у нас должно быть расходов, вы за нас решили, сколько у нас должно быть доходов, вы нам тогда и обеспечивайте покрытие разрыва”. А разрыв будет всегда, покуда расходную часть бюджета жестко привязывают к ведомственным нормативам бюджетной сети. И что бы ни говорили в краевой администрации о необходимости пополнять доходную базу, искать дополнительные источники на местах, все это будет или наивностью, или лукавством, или формальностью, пока не изменится система формирования бюджетов.
И пока она не изменится, будет выгоднее выпрашивать деньги из краевого бюджета, выгоднее занижать размеры своей доходной базы с целью увеличения отчислений от регулирующих налогов и дотаций, выгоднее содержать архаичную бюджетную сеть, ничего в ней не меняя. И никогда у местных властей не появятся стимулы считать каждый рубль, экономить, искать резервы и учиться зарабатывать деньги, пока действует бюджетная разверстка. Все равно получишь столько, сколько краевые власти сочтут необходимым выделить для содержания находящейся на балансе сети бюджетных учреждений независимо от развития собственной доходной базы. Местные бюджеты сейчас - это транзитные счета, связующие краевой бюджет и бюджетные учреждения.
Есть способ повысить заинтересованность местных властей совершенствовать расходную часть бюджетов - перейти от бюджетной разверстки к распределению расходов с учетом численности конечных потребителей бюджетных услуг. Тогда местные власти действительно начнут искать наиболее эффективные формы обслуживания населения. Основным показателем, характеризующим количество конечных потребителей бюджетных услуг, является численность населения, проживающего в муниципальном образовании. При необходимости можно скорректировать этот показатель с учетом специфики возрастных групп, введя понятие “условный потребитель”.
Есть способ повысить заинтересованность местных властей собирать больше доходов в бюджет. Закрепить нормативы отчислений от регулирующих доходов и размер дотаций на несколько лет либо установить нормативы отчислений от регулирующих доходов и размер дотаций на определенный момент времени с последующим их закреплением на несколько лет. В июле на совещании в аппарате правительства говорили об этом и даже поручили Минфину подготовить для регионов типовые законы “О минимальном бюджете”, “О минимальных социальных стандартах”, “О выравнивании местных бюджетов”, “О разграничении компетенции и ответственности за расходы”, подготовить методики расчета налогового и бюджетного потенциала территории. Думаю, что к концу года такие документы появятся, но не дожидаясь их, необходимо вносить изменения в краевой закон “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае”.
И еще. На мой взгляд, необходимо шире использовать в бюджетном процессе подходы, которые повсеместно распространены в бизнесе. Многие предприятия на порядок превосходят государственные финансовые структуры в умении точно планировать доходы и безошибочно контролировать расходы. Это то, что нужно и городу Владивостоку.
В бизнесе есть понятие реструктуризация, т. е. направленное и управляемое изменение. Это необходимая гигиена, без которой бизнес теряет способность к выживанию. Владивосток нуждается в такой гигиене.
Автор: Герман ЗВЕРЕВ, председатель постоянной комиссии по бюджету, налогам и финансам думы города Владивостока
