Региональные власти между федеральным Олимпом и земляками

Реальная проблема для сегодняшней РФ вовсе не в том, как та или иная модель избрания глав регионов согласуется или не согласуется с нашей федералистской риторикой, не находящей адекватного подтверждения в правовых реалиях, и не в том, как она соотносится с мировой практикой - в большинстве федераций губернаторов не избирают общенародным голосованием. Она в другом - в том, откуда реально возникла у нас сама эта проблема и к каким последствиям могут привести те или иные варианты ее решения (отказа от решения).

Начиналось все в конце 80-х гг. с лихорадочных попыток спасти разваливавшийся СССР: фиктивную «федерацию» с издевательски фиктивным правом республик на выход. Его создатели и оформители не учли в 20-30-х годах, что когда кончается сила, в том числе сила обмана и самообмана, начинает действовать право, какое ни на есть, и при этом действовать с удручающей буквальностью.

После развала Советского Союза Россия формально становится территориальной федерацией, хотя и не без греха. Чечня пытается вообще уйти, по крайней мере, формально, а Татарстан согласен остаться в РФ только на основе двустороннего договора. Этот особый договор, в свою очередь, пытаются растворить вначале в «федеративных договорах», а затем и в двусторонних договорах и соглашениях центра со всеми желающими. Постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводят к все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации: рано или поздно максимум прав получает даже тот, кто о них и не заикался. И в этот-то самый момент вместо того, чтобы уравновешивать уже становящуюся опасной вольницу путем развития местного самоуправления и судебной системы, губернаторов делают избираемыми, формируют из них половину верхней палаты парламента и предоставляют им парламентский иммунитет. С 1997 года у нас начинается именно реальная, отчасти хаотичная децентрализация государства.

В конкретных условиях 90-х годов децентрализация была суммой неизбежных положительных и негативных реакций на политику «федерального» центра. Как бы то ни было, в итоге появляется так называемая проблема рыхлого федерализма. «Феодализация страны», значение которой несколько уменьшилось после изменения способа формирования Совета Федерации и замораживания двусторонних договоров и соглашений между центром и регионами, - это плохо. Возникновение и сохранение по сей день в некоторых регионах крайне авторитарных, «хозяйских» режимов, вероятно, еще хуже.

В то же время под названием «федерализм» у нас, как и у немцев в конце 40-х годов, создавался один из механизмов, препятствующих возрождению абсолютной централизованной власти. И у них, и у нас это была реакция на опыт тоталитаризма. У них - сознательная и продуманная, дошедшая до вполне рационального раздела страны на прежде не существовавшие «земли»; у нас - скорее подсознательная, отягощенная советским опытом фиктивного «федерализма» на «национальной» основе, «феодализацией» страны и авторитарными традициями в ряде регионов, но все же значимая. Это так, тем более что других важнейших инструментов обеспечения политических свобод - таких, как партии, институты гражданского общества, местное самоуправление, - у нас тогда не было. Нет их, по сути, и сейчас, или же они пока остаются в зачаточном состоянии. Не будем забывать об этой реальной составляющей нашего квазифедерализма.

Не берусь судить, удалось ли бы нам сохранять в течение 10 лет демократию - пусть несовершенную, пусть хотя бы только на федеральном уровне (но, думаю, все же не только на одном нем), если бы не «своеволие» регионов и не двухпалатный парламент. Именно на уровне регионов проявлялось до последнего времени то, чего не хватает пока на местах, - общественно-политическая активность, рождающая ответственность за собственные дела.

Как отделить зерна от плевел, сохранив положительные составляющие так называемой федерализации 90-х гг. и устранив по возможности отрицательные? Я исхожу в данном случае из того, что главным, практически ощутимым положительным результатом предлагаемой сегодня реформы в случае удачи могло бы стать устранение «хозяйских» режимов в регионах - последнего на сегодняшний день крупного политического препятствия на пути преодоления практики «хаотического федерализма» 90-х гг. При этом остаются серьезные вопросы:

- Насколько операциональна предлагаемая модель утверждения губернаторских кандидатур региональными собраниями? Необходимо сценарное прогнозирование возможных типов политических процессов в звене «центр - регион» в этой связи, но для этого необходимо иметь на руках сам план реформы, а не только ее эскиз.

- В какой степени предлагаемая реформа позволяет решить проблему регионов с явно выраженной самобытностью, которые, собственно, до сих пор в значительной степени и делали погоду при всех реформах государственно-территориального устройства в РФ (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Калмыкия, в другом смысле - Москва и некоторые другие)? Дело ведь не в том, чтобы заручиться хотя бы молчаливым согласием на реформу Липецкой, Курганской или Смоленской областей. Как говорится в известном анекдоте: «полдела сделано, имярека убедили жениться, осталось еще полдела - убедить королеву…».

- Какие стандартные, а не чрезвычайные механизмы предусмотрены на тот в высшей степени вероятный случай - достаточно вспомнить опыт 1991 - 1997 гг., - если региональные креатуры центра начнут любезно переадресовывать ему протесты «земляков» - жителей своего региона - по любому сколько-либо важному поводу, завоевывая себе популярность как единственную реальную гарантию от более или менее праведного гнева центра?

- Каким образом канализировать естественное стремление избирателей к самовыражению на уровнях ниже федерального при том, что выборы глав регионов, как правило, отличались очень высокой стимулированностью, а выборы в Законодательные собрания регионов и местные - низкой.

В любом случае можно попытаться сформулировать несколько императивов, задающих рамки преобразований в системе управления регионов:

- Унитаризации и даже унификации - сколько возможно в пределах необходимого. Чем более просто организовано в масштабах всей страны, чем более унифицировано и прозрачно то, что можно унифицировать без ущерба для эффективности и стабильности, тем лучше.

- Региональной самобытности - сколько необходимо в пределах возможного. Существует определенный предел «ужимания» самостоятельности каждого региона. Нельзя забывать, что для ряда регионов ключевой ценностью является даже не столько объем реальных полномочий и доступных ресурсов, сколько признание «особости». Нельзя отвергать с порога идею особых статусов - всякий раз специально объясняемых в рамках «общенационального мифа».

- Самоуправления - сколько хочется в пределах разумного. Многие потенциальные проблемы могло бы снять реальное сосредоточенное развитие местного самоуправления.

- Компенсирующих властных механизмов - ровно столько, сколько нужно. Дополнительное напряжение в звене «центр - регион» могло бы быть ослаблено за счет его перераспределения по каналам судебной власти, министерства регионального развития, берущего на себя часть функций, выполняемых в ряде стран МВД, специального ведомства, занимающегося межэтническими отношениями.

Следование этим императивам помогло бы преодолеть негативное наследие «федерализации» 90-х гг. без того, чтобы наследие 2000-х пришлось отчаянно преодолевать в более отдаленном будущем.

Автор: А. М. САЛМИН, профессор, президент Российского общественно-политического центра, декан факультета политологии МГИМО